中华民国成立后，北京政府为了维护国家统一和领土完整，要求库伦当局取消“独立”。外蒙古问题是中国内政，北京政府起初想通过与库伦当局直接谈判来解决外蒙古“独立”问题。

1、北京政府与库伦的“电报战”

1912年春，北京政府内务部及内务部下设的蒙藏事务处几次致电库伦当局，宣传五族共和之义，要求库伦当局拥护中央政府，执行中央政府的命令。

库伦当局坚持分裂立场，回电拒绝。

袁世凯遂亲自出面，于3月15日致电哲布尊丹巴，劝其取消“独立”。

外蒙古统治集团毫无改弦更张之意。

哲布尊丹巴于3月25日复电说：

外蒙困于虐政方才起义，“中国远隔海隅，鞭长莫及，军民虽众，恐将无所用之”。

明确自招外蒙古何去何从取决于俄国，要中国政府去与俄国交涉。

4月10日，袁世凯再次致电哲布尊丹巴进行规劝：

外蒙古人与内地人“利害休戚，皆所与共。但使竭诚相待，无不可以商榷，何必劳人干涉，自弃主权”。

袁世凯向哲布尊丹巴保证将充分尊重外蒙古统治集团的利益，劝其勿坚持分裂，致使外蒙古人民和全国人民同受灾难。

电文最后说：

“所有应行商榷各节，电内未能尽达者，已派专员前往库伦，趋谒住锡，面商一切，到时切望赐晤，至所企祷。”

将派代表前往外蒙古谈判一事通知对方。

4月20日，哲布尊丹巴集团回电，坚决拒绝与中央政府直接谈判，拒绝中央政府代表前往库伦，要求通过俄人来解决问题。

中国中央政府与外蒙古当局直接谈判解决问题的尝试宣告失败。

2、外蒙古当局内部的嫌隙

在北京政府与库伦当局进行电报战的过程中，俄国政府密切注视着事态的发展，充当了库伦当局的幕后主使者。

哲布尊丹巴政权建立初期，没有设立“总理大臣”之职，“内务大臣”达喇嘛车林齐密特在“政府”中起着领导作用。

车林齐密特在喀尔喀统治集团中，算是精明强干之人，他又得到俄人莫斯克维金所谓的“蒙古唯一的才子”海山的鼎力相助，因此在该政权一成立就掌管了其全局事务。

哲布尊丹巴对车林齐密特十分宠信，车林齐密特独揽大权，独断专行。时在库伦的俄国殖民主义分子、《新时代》杂志记者莫斯克维金，说他固执己见、心胸狭窄，喜欢与人争吵。

喀尔喀86旗王公中，83旗的王公是成吉思汗的直系子孙，他们对一个平民出身的喇嘛高居于他们头顶控制一切的局面难以接受，双方产生了纷争。

车林齐密特幻想建立“独立”的大蒙古帝国，一方面主张蒙古完全脱离中国，另一方面又想实现俄蒙“平等”。

他不愿意处处听从俄人的指挥。俄国驻库伦领事吕巴想为他中意的俄人牟取在外蒙古的开矿权，车林齐密特则将开矿权给了另外的人。

吕巴要求车林齐密特收回成命，车林齐密特予以拒绝。俄国领事也对车林齐密特极不满意。

1912年5月中旬，俄国驻库伦领事吕巴报告沙皇政府说：

“诸大臣与诸王公之间存在严重纷争。”“达喇嘛及一些喀喇沁官员掌握着政权，近来他们对俄国奉行不友好的两面政策。”

俄国外交大臣沙查诺夫随即指示吕巴暗示哲布尊丹巴换掉达喇嘛。

1912年6月7日，吕巴在会晤哲布尊丹巴时向后者指出，近来库伦当局未征得俄国同意便采取一系列违背俄方“忠告”之措施。

吕巴告诉哲布尊丹巴，俄国政府希望在库伦政权领导核心中，看到接近百姓之喀尔喀王公。哲布尊丹巴同意以后凡遇重大问题直接同吕巴商洽，并允诺对吕巴提出的全部问题很快做出答复。

6月8日，车林齐密特及其他“大臣”来到俄国领事馆，告知吕巴，哲布尊丹巴已经做出决定，将按照俄国政府的意愿，任命喀尔喀王公为首席“大臣”。

7月13日，吕巴报告彼得堡说，三音诺颜汗那木囊苏伦已被任命为首席大臣。

那木囊苏伦是成吉思汗的后裔、清朝超勇亲王策凌的八世孙。1896年袭爵，1906年任三音诺颜部落盟长。

那木囊苏伦1912年时33岁，是喀尔喀四个汗中年龄最大、最有才干的人。俄国专使廓索维慈认为那木囊苏伦的任职是库伦当局“统一西部及南部诸盟的新步骤。”

那木囊苏伦此后长期担任库伦政权的“总理”，直至1919年4月病逝。

3、屈辱的科布多保卫战

哲布尊丹巴集团驱逐清朝库伦办事大臣和乌里雅苏台将军，控制喀尔喀四盟以后，并未满足。

为了实现建立大蒙古帝国的野心，他们力图扩大统治范围，占领科布多地区成为他们的首要目标。

科布多地区的蒙古族属于厄鲁特蒙古，科布多地区厄鲁特蒙古的统治阶层与喀尔喀蒙古统治阶层没有血缘关系，历史上有过仇怨。

哲布尊丹巴集团宣布“独立”以后，科布多地区的蒙古族统治阶层没有立即响应。进入民国以后，清朝科布多参赞大臣溥（金闰）被中华民国政府任命为科布多办事长官。

溥（金闰）手下的军队不足300人。他得到乌里雅苏台陷落的消息以后，从辖区内招集了一部分蒙兵，在军事上做了一些准备，打算据城固守。对于叛乱者在当地的活动，溥（金闰）采取了严厉、坚决的镇压措施。

同时致电北京，请求派兵来援。

1912年6月，库伦当局派遣海山、玛克苏尔扎布、达木丁苏伦等人率领喀尔喀蒙兵前来攻打科布多。在库伦当局的煽动下，科布多地区的厄鲁特蒙古上层也起兵响应。7月，库伦当局的有关头目行文溥（金闰），勒令他在规定的期限内退出科布多城。

北京政府电令阿尔泰办事长官旧土尔扈特郡王帕勒塔和新疆都督杨增新派兵前往救援。

俄国沙皇政府决定帮助库伦当局搞“自治”名义下的实质独立，“自治”地区的范围主要是喀尔喀四盟，条件许可的话，可将科布多和阿尔泰地区包括在内。

因此，俄国对库伦当局攻打科布多的行动积极支持。在攻打科布多的蒙兵抵达科城前夕，俄国驻阿尔泰承化寺的领事库兹明斯基移至科布多居住。

他要求溥（金闰）与叛军谈判，企图通过谈判迫使溥（金闰）投降。溥（金闰）拒绝了俄国领事的要求，库兹明斯基于7月25日撤到了城外。

当天，库伦当局的军队包围了该城。与此同时，俄国政府无理阻挠中国政府派兵援助该城守军。8月2日，俄国驻华公使库朋斯齐会晤中国外交总长陆征祥，对阿尔泰、新疆派兵前往科布多提出“严重抗议”，俄国驻迪化（今乌鲁木齐）领事也向杨增新提出类似的“抗议”。

俄国代理外交大臣尼拉托夫在给俄国驻华公使库朋斯齐的电报中说：

“向科布多派了半连哥萨克兵…新疆军队抵达科布多就会使那里形势愈加紧张，这证明俄国军队有理由占领该城，以维持必要之秩序，这于我国臣民及我国贸易均有利。”

库朋斯齐对尼拉托夫的行动计划表示赞同。

8月中旬，阿尔泰援军一营到达科布多城附近，遭到围城蒙军的袭击，残兵逃入城中。

溥（金闰）决定妥协，函邀俄国领事进城商议。8月20日，俄兵和库伦当局的蒙兵进入城中，“肆意焚掠，全城为墟”，并将中国政府军官兵统统监禁。

在俄国领事库兹明斯基的“调停”下，溥（金闰）将印信、军械等物全部交给叛军，承认科布多为“蒙古国之领土”。

新疆援科部队于8月14日从古城出发，动身已晚，途中行军速度又极缓慢。科布多陷落之日，新疆援军尚未到达察罕通古。

库兹明斯基还迫使溥（金闰）致函新疆援军，要求新疆援军撤兵。

8月下旬，俄国驻华使馆参赞面见中国外交部官员称，库兹明斯基与溥（金闰）会见时，中国士兵曾向俄国领事开枪，现奉俄国政府训令，“请该长官离科，否则自由设法”。

9月中旬，溥（金闰）及其僚属、家属、商人等700多人，在俄兵“护送”下离开科布多，取道俄境西伯利亚铁路返回中国内地。

俄国帮助库伦当局占领科布多后，吕巴要求库伦当局将科布多旧城与城外中国内地商家营业区及附近空地划为俄国贸易圈，作为“俄兵在科城出力”的报酬。库伦当局表示同意。这块土地“东西十余里，南北二十余里”。

4、对阿尔泰的觊觎

库伦当局在俄国支持下占领科布多之后，乘胜挥兵西进，很快占领了阿尔泰东部萨克赛等地，并胁迫阿尔泰所属蒙古、乌梁海诸部归顺，向他们颁发封号、印信和俄国枪支；向他们征派差役。

库伦蒙军的下一步目标显然是承化寺（今阿尔泰）。阿尔泰乃新疆屏障，战略地位十分重要。当时阿尔泰驻军“只有马队三营，炮队一队”，兵不满千，枪弹缺乏。

阿尔泰办事长官帕勒塔致电北京政府告急，请求政府电令新疆、伊犁军队火速来援。

袁世凯电令杨增新：

“科城业已失守，阿尔泰当库匪西犯之冲，最关紧要，所有新疆援科兵队，亟应改援阿城，及分扎距科扼要地方，以固门户。”

杨增新遵命陆续派出步兵四营附炮兵一队增援承化寺，另外派出一路军队在通往科布多的要道察罕通古一带防守。

至1913年夏，驻在察罕通古的新疆军队达到7营，内有步兵四营，骑兵三营，另加炮兵一连。

沙皇俄国不许中国军队收复萨克赛地区，俄国驻乌鲁木齐和阿尔泰的领事分别照会杨增新、帕勒塔，威胁说如果中国军队调往萨克赛，俄国就要发兵占领承化寺。

此时中国内地尚未统一，袁世凯正在用全力巩固他的统治地位，对库伦当局的扩张行为和俄国的侵略行为采取了妥协退让的方针。

1913年3月，北京政府外交部照会俄国驻华公使，提出了中国、俄国和库伦当局的军队“均不得迫近乌梁海”的折中方案。经过交涉，中俄双方达成了协议。

4月8日，国务院致电阿尔泰办事长官帕勒塔说：

“大总统令，…现在与俄国商订条约，所有阿尔泰山以北乌（梁海）、哈（萨克）地段，华俄双方均不派兵前往，亦不令库匪西趋。该亲王即照此办理可也。”

新疆都督杨增新恐怕与外蒙发生战事危及自己在新疆的统治，同意袁世凯的妥协方针。阿尔泰、新疆军队遂在原地固守。

库伦当局却不愿息兵罢战。

1913年4月，库伦当局的军队向驻在布尔根河一带的新疆军队挑衅，打死打伤新疆军队士兵多人。

忠于民国的新土尔扈特王公密什克栋固鲁布被迫率其部众迁入新疆境内。

1913年7月4日和11日，库伦政权军队三四千人两次向驻在察罕通古的新疆军队发动进攻，新疆军队坚决反击，毙敌数百人，打退了敌军的进攻。

察罕通古之战沉重打击了库伦当局吞并阿尔泰的企图。此后，库伦当局军队再也没有向新疆和阿尔泰军队发动大规模的进攻。

1913年8月间，中方代表阿尔泰办事长官帕勒塔、俄方代表驻阿尔泰领事库兹明斯基在阿尔泰开始谈判。同年10月，双方拟定了一个临时条约草案。

1913年11月5日，中俄交换了关于外蒙古问题的《声明文件》及《声明另件》，《声明另件》中规定外蒙古“自治”区域不包括阿尔泰地区，科布多、阿尔泰划界问题日后商定。

1913年12月21日，中俄双方签订了《阿尔泰、科布多中蒙军队驻扎界线临时停战条约》。

这个临时停战条约删去了草案中关于科阿划界的规定，明确声明此条约只解决双方驻军地点问题，与科阿疆界问题无关，但条约中将阿尔泰所辖阿尔泰山以北乌梁海游牧地和布尔根河以东新土尔扈特游牧地，划在了科布多驻军界线之内。

库伦当局在向外蒙西部扩张势力的同时，还将手伸进了唐努乌粱海。

1914年7月，唐努乌梁海大部分地区被俄国以“保护”名义侵占，只有东部的库苏古尔旗和达尔哈特人地方处于库伦当局管辖之下。

5、策动内蒙古“独立”的图谋

库伦当局的目的是建立一个包括内蒙古等地在内的“大蒙古国”。

为此，他们不但要控制喀尔喀四盟、科布多地区以及唐努乌梁海，而且要控制内蒙古地区。1911年12月初他们控制了库伦城和喀尔喀东二盟之后，立即派遣急使携带《独立公告》前赴乌里雅苏台、科布多等地，命令当地王公接管清政府的行政机关。

接着，库伦当局着手煽动内蒙古等地的蒙古王公参加“独立”活动。

1911年12月7日和13日，库伦当局接连向内蒙古地区的蒙古王公发去煽诱信件。信中通报了驱逐三多之事，声称现在正是建立伟大的蒙古王国的有利时机，要求各蒙古王公支持库伦当局的各项行动，在军事要地驻兵把守，驱逐清政府侦探，向库伦提供各种情报，维持各地区的社会秩序。

这封加急文件的递送对象有内蒙锡林郭勒、乌兰察布、伊克昭、阿拉善、达里冈爱、新巴尔虎、陈巴尔虎等部王公。13日，库伦当局还给阿拉善王、达里冈爱首领、锡林郭勒盟长发去信函，附上加急加封的煽诱信件，委托这三处的蒙古王公转送给哲里木、昭乌达、卓索图三盟盟长及甘肃等地的蒙古王公。

此后，哲布尊丹巴集团又一再对内蒙古王公进行挑唆煽动。

呼伦贝尔的居民中巴尔虎人居多，巴尔虎人是中国蒙古族的一支。俄国在中国东北修建的中东铁路通过此地。俄国在呼伦贝尔铁路沿线驻有一旅军队，完全控制了这一地区。

1912年1月14日，呼伦贝尔蒙旗头目胜福等人在库伦当局的唆使下发动叛乱。胜福用俄国外阿穆尔军区提供的500支步枪，拉起了上千人的队伍。15日，胜福的队伍在俄国军官暗中指挥下，涌入呼伦城（今海拉尔市），驱逐了清朝官吏，宣称“遵照库伦来文宣告独立”。

随后，叛乱蔓延到胪滨府（今满洲里市），俄国中东铁路护路军改穿蒙人衣服会同蒙兵攻城。

按照1896年中俄《合办东省铁路公司合同》，中国政府有权通过中东铁路运兵，俄方这时却不许中国军队通过此路前往平叛。黑龙江省当局想从省城出兵呼伦，俄使立即出面进行外交恫吓，俄国外阿穆尔军区还向富拉尔基集中兵力，准备以武力阻止中国军队西调。

东北地方当局撤退了驻守胪滨的军队，呼伦贝尔地区遂全部处在了叛乱者控制之下。占领呼伦贝尔地区之后，胜福派达木丁苏伦等人作为代表前往库伦，向哲布尊丹巴递交呈文，表示愿意归顺。

1912年5月，库伦当局颁发命令，宣布呼伦贝尔是“蒙古国”的东部边陲，任命胜福为管理呼伦贝尔地区的“大臣”，授予他贝子爵位，并颁发了银质印信。库伦当局还将从俄国购买的2000支步枪送给呼伦贝尔。1912年7-8月，哲布尊丹巴集团在库伦召集王公大会，胜福参加了此次会议。

会议决定征集20万军队，筹集120万卢布经费，进攻内蒙古地区。呼伦贝尔地区承担了征兵2万、筹款6万卢布的任务。

呼伦贝尔人达木丁苏伦后来长期在库伦政权中任职，并在进攻科布多、内蒙古的战争中起了重要作用。

俄国政府从其侵华整体利益考虑，不赞成呼伦贝尔归并于外蒙古。俄国外交大臣沙查诺夫指示吕巴在同哲布尊丹巴会谈时提出这一问题。1912年6月，库伦当局向俄国允诺“不再武装呼伦贝尔”。

1913年中俄关于外蒙古问题的《声明文件》签订后，俄国政府决定在中国政府承认它提出的各项条件的前提下承认呼伦贝尔名义上仍属中国。

1915年11月6日，《中俄呼伦条约》在北京签字，呼伦贝尔成为直属于中国中央政府的“特别区域”。

1920年1月，北京政府宣布废除《中俄呼伦条约》，取消呼伦贝尔“特别区域”，中国政府恢复了在这一地区的主权。

6、乌泰叛乱与分裂内蒙古图谋的失败

在哲布尊丹巴集团的煽动支持下，内蒙古东部地区发生了规模相当大的乌泰叛乱。乌泰是哲里木盟科右前旗扎萨克郡王兼哲里木盟副盟长。

此人在清朝末年就劣迹斑斑，曾经私放荒地，私借俄债，与俄人勾勾搭搭。乌泰接到库伦当局的煽动信件后，于1912年三四月间致书库伦当局，表示愿意归顺。

他派代表将他的书信送往库伦。库伦当局对乌泰的代表大加封赏，许允给以军火援助。乌泰随即筹划发动叛乱。

1912年8月16日，乌泰在科尔沁右翼前旗发布《告示》，宣布要驱逐汉族官员和军队。8月20日，乌泰宣布科尔沁右翼前旗“独立”，并散发了《东蒙古独立宣言》。科尔沁右翼后旗扎萨克镇国公拉喜敏珠尔立即响应，也宣告“独立”。

乌泰和拉喜敏珠尔征调属下的蒙古族农牧民丁壮，组成数千人的叛军，分兵进攻洮南府（今洮南）、靖安（今白城子）、醴泉（今突泉）、安广等地。靖安、洮南等地很快失守。

叛军屠杀当地汉族民众2500余人，当地汉族商民的牛马财产被抢一空，大量房屋被烧毁。扎赉特旗、科尔沁右翼中旗王公也宣布“独立”，但是没有起兵肇乱。

库伦当局虽然承诺给予乌泰援助，但是由于当时它的主要精力正用于进攻外蒙古西部的科布多地区，无暇东顾，所以在乌泰起兵肇乱过程中，没有来得及给予他兵力武器援助。

北京政府命令东北三省的都督们出兵平叛。从1912年8月下旬至9月中旬，中国政府军与叛军交战20余次，击毙、生俘叛军官兵1400余人，解散胁从2万余名，收复了被叛军占领的各个城镇。乌泰、拉喜敏珠尔带领残部数十人逃往索伦山，后逃往库伦，库伦当局任命乌泰为“司法部副大臣”。

1912年10月，北京政府革去了乌泰和拉喜敏珠尔的爵位，任命另外两位没有参加叛乱的蒙古王公分别担任科右前旗、后旗的扎萨克职务。

民国成立初期，内蒙古多数王公对共和制度心存疑虑。在库伦当局的煽惑下，不少内蒙古王公致函库伦，表示“归顺”。

喀喇沁右旗扎萨克贡桑诺尔布既与日本勾结，企图在日本支持下实现内蒙古“独立”，又派代表到库伦与哲布尊丹巴集团联系。

科尔沁左翼前旗扎萨克棍楚克苏隆和扎鲁特左右两旗、奈曼旗的一些王公出走库伦，浩齐特左、右两旗有大量蒙古族居民被诱惑逃往外蒙古。

北京政府采取了一系列措施来稳定内蒙古和其他蒙古族地区的形势。

1912年8月，北京政府公布了《蒙古待遇条例》，宣布各蒙古王公在清代时享有的管辖治理权和所得爵位一律照旧。北京政府给予贡桑诺尔布高官厚禄，任命他为蒙藏事务局总裁。

1912年10月，吉林都督陈昭常在长春召开哲里木盟十旗王公会议，北京政府派代表出席。与会的蒙古王公通过了10条决议，表示拥护中华民国，并联名发出了《取消库伦独立劝诱书》。

1913年1月，绥远将军张绍曾在呼和浩特召开乌兰察布、伊克昭两盟王公会议，会议通过18条决议，表示拥护民国政府，不承认1912年11月签订的《俄蒙协约》，与会的两盟王公发表了否认《俄蒙协约》的通电、通告；并发表了《乌伊两盟各扎萨克劝告库伦文》，要求库伦当局“幡然悔悟，取消协约”。

北京政府还派遣官员赴内蒙古各地慰问当地官民，宣传共和制度的优越性。经过一番努力，内蒙古的政治形势暂时稳定了下来。

（正文完）